Оптимизация «Made in Pskov», или Между первой и второй...

Мы все еще не до конца отдаем себе отчет в том,

что уже вступили в этот кризис,

вынуждающий нас говорить о новом социальном вопросе.

Пьер Розанваллон, «Новый социальный вопрос».

В жизни любого губернатора, да и вообще каждого ответственного руководителя, рано или поздно наступает момент, когда необходимо преодолевать своего рода «точку невозврата» и, образно говоря, «переходить Рубикон». Вот и для главы Псковской области Андрея Турчака осенью 2014-го, вскоре после победы на выборах, наступило время принятия таких сложных и непопулярных решений. Подобно Юлию Цезарю губернатор «бросил жребий», запустив в октябре процесс, который называют по-разному, но чаще всего именуют оптимизацией — что и неудивительно, ведь время, когда в регионе в прошлый раз пытались оптимизировать бюджетную сферу, еще свежо в памяти. Тут, впрочем, следует оговориться, что никакое это не псковское ноу-хау: по всей стране многие региональные руководители, движимые желанием принести экономию казне и/или навести порядок во вверенном им хозяйстве, затевали нечто подобное. Разумеется, все объяснялось благими намерениями, но — не нами придумано: «посеешь ветер — пожнешь бурю». В современных условиях практически невозможно провести реформу в бюджетной сфере, особенно в ее социальном сегменте, так, чтобы все остались довольны и при этом еще сократить расходы и повысить эффективность функционирования системы. Более того как показывает практика, что бы власть в этом ни предпринимала, она - вне зависимости от своих намерений - получит как минимум бурную негативную реакцию общества, как максимум социальный взрыв. Так что, затевая подобные экзерсисы, важно перед тем как отрезать, сто раз отмерить. Ведь непродуманность и скоропалительность действий вкупе с недостаточной информационной подготовкой и закрытостью власти, или наоборот жесткой прямолинейностью, чреваты не только непониманием замысла и социальным отторжением, но и массовыми протестными акциями, политическими последствиями, что только усугубляют кризис.

История вопроса - От популизма к оптимизации

Для тех, кто живет в Псковской области, как минимум, полтора последних десятилетия и внимательно наблюдает за происходящими здесь общественно-политическими и социально-экономическими процессами, хорошо известно, что «октябрьский поворот» регионального руководства - далеко не первая попытка подступиться к «священной корове» социальной сферы. Полагаю, никакая не тайна, что это направление в деятельности государственной власти, как и вообще бюджетный сектор, у нас весьма неэффективны. При этом именно на социальную сферу падает «львиная доля» расходов регионального бюджета. Поэтому стремление властей навести здесь порядок, «перетряхнуть хозяйство», провести санацию и оптимизацию расходов вполне понятны, адекватны и мотивированы. Причина проста; несмотря на периодическое «латание дыр» и легкий «тюнинг» существующая модель обеспечения социальных нужд населения (образования, здравоохранения, соцзащита, культура, спорт и пр.) является рудиментом давно отжившего государства под названием СССР. Она унаследовала черты, причем, преимущественно худшие, еще советской системы. Спустя четверть века мы видим по сути модель рассчитанную на другое по численности население, на иной уровень развития экономики (рыночной, а не плановой), на реальный рынок труда, на другой характер межбюджетных отношений и тд. Времена изменились и старые шаблоны объективно неприменимы к новой реальности. По уму реформы в данном направлении должны были бы начаться задолго до губернатора Турчака и даже до его предшественника — Михаила Кузнецова, объявившего в середине нулевых запуск «Оптимизации №1».

Менять подходы требовалось еще с начала 1990-х, однако в те годы ни управленцы Владислава Туманова (1992-1996 гг), ни команда Евгения Михайлова (1996-2004 гг) на это не шли: в условиях перманентного кризиса конца прошлого века чиновники почитали за благо, образно говоря, размазывать по бюджетной тарелке ровным слоем те крохи, что направлялись, а сама система фактически просто «консервировалась».

«Я должен добиться, чтобы образование и здравоохранение оказывали максимально качественные услуги на средства, имеющиеся в нашем распоряжении. Речь идет не о том, что кто-то пытается сэкономить на этом деньги, речь идет о попытке сэкономить на неэффективном использовании бюджетных средств. Эти средства можно мелким слоем размазать по всей поверхности области, а можно модернизировать устаревшую систему и оптимизировать расходы. Это наша стратегия. И моя первая задача. Этим я сейчас и занимаюсь, поскольку речь идет о выживании. У нас население сокращается катастрофическим образом. После окончания Отечественной войны было вдвое больше народа. Да что говорить! Восемь лет назад здесь жило восемьсот тридцать тысяч человек, а сегодня осталось семьсот пятьдесят тысяч. А наша социальная сеть, к слову, рассчитана на то население, которое было после войны. С этим надо как-то разбираться», - так в сентябре 2005 года объяснял приоритеты в своей работе Михаил Кузнецов в интервью журналу «Эксперт».

Шаги Кузнецова по модернизации социальной сферы вызвали тотальное отторжение реформируемой системы и привели к первой волне социального негатива. Что ни удивительно — по оценкам чиновников, от бюджета в той или иной мере зависят более трехсот тысяч человек, а это — ни много, ни мало — пол-области. Реформы, предпринятые Михаилом Кузнецовым развертывались в период экономического подъема и стабильности, когда начался постепенный рост финансовой поддержки со стороны федерального центра, и это было положительным условием реализации нам еченного. Однако главным негативным фактором стала общественная реакция (ее мы рассмотрим подробно ниже), активно подогреваемая политической оппозицией, реально существовавшей тогда в регионе. В 2009 году в Псковской области произошла смена руководства, губернатором был назначен Андрей Турчак — и вскоре реформы по оптимизации бюджетной сферы не то, что были приостановлены, а было заявлено, что они чуть ли не вредные, и все будет сохранено, приумножено и развито.

В первые пять с половиной лет своего губернаторства Андрей Турчак мог в полной мере ощутить, как это славно и приятно, когда финансовый поток из столицы бьет мощной струей, а сам регион обласкан вниманием кремлевских «небожителей» и высокопоставленных членов правительства. В этих комфортных условиях достаточно легко было принимать из года в год неизменно «социально ориентированный бюджет», вводить звание «Ветеран труда», раздавать направо и налево «пряники» в соответствии с «хотелками» тех или иных групп населения, объявлять о других популярных решениях. Старожилы псковской политики не раз говорили, что за всю историю постсоветской Псковщины не было такого фонтана «добрых дел»: бюджетных инвестиций, инфраструктурных проектов на условиях софинансирования, социальных законов, гарантирующих льготы, пособия, дотации и пр. Перед выборами губернатора Псковской области даже приняли своеобразный «заменитель» закона «О детях войны», о чем так долго говорила местная оппозиция. В тучные годы так велик соблазн быть «Отцом Отечества» и «Добрым Пастырем». Многим могло показаться, что так, сытно и сравнительно беззаботно, теперь будет всегда. Разумеется, мало кому тогда хотелось задумываться о том, что за все надо платить, а белые полосы, по закону жизни, чередуются с черными.

И лишь пять с лишним лет спустя жизнь заставила взять новый курс, весьма напоминающий путь прежнего кормчего. Тем интереснее провести сравнительный анализ обеих оптимизаций, посмотреть, на какие грабли наступали и продолжают наступать их инициаторы, а также попытаться спрогнозировать, как события будут развиваться дальше.

Причины и мотивы. Цели и задачи

«Черный вторник» в Псковской области случился аккурат через месяц после выборов – 14 октября 2014 года, когда губернатор Андрей Турчак в первый раз заявил, что пришло время «затягивать пояса» и «жить по средствам». Мол, Минфин сократит финансирование регионов и настаивает на сокращении госпрограмм на 26 процентов, госаппарат на 5, и так далее - впереди нас ждут «сложные времена». Многим в тот момент показалось, что они на «машине времени» перенеслись на 10 лет назад в эпоху прежнего губернатора Михаила Кузнецова, с легкой руки которого в региональный лексикон вошло понятие «оптимизация», быстро заработавшее негативное звучание.

Правда, необходимо признать, что первоначально мотивы внезапно нагрянувшей оптимизации были озвучены несколько иные. Да и само слово «оптимизация», ввиду уже упомянутой отрицательной коннотации, в речах губернатора и чиновников его администрации долгое время вообще не звучало. Что же касается объявленных причин, то они на этом этапе в большей степени имели, так сказать, внешнюю природу. «В этой ситуации необходимо всем консолидироваться, 2015 год будет очень тяжелым. Насколько внешняя конъюнктура продлится, мы не знаем, готовым нужно быть ко всему», - заключил губернатор 14 октября. Мол, «вихри враждебные веют над нами, темные силы нас злобно гнетут». И действительно, западные санкции в отношении России и ответные «антисанкции», необходимость вкачивать огромные средства в сферы обороны и государственной безопасности, кормить присоединенный Крым, падение цены на нефть, «обвал рубля», — все это, а также ряд других факторов привели к тому, что любой разговор о сегодняшней ситуации и перспективах России неминуемо содержит слова о «тяжелой ситуации», «негативных сценариях развития», «пессимистичных прогнозах», «бюджетном кризисе» и т. п. Как следствие — денежная река, текущая из Москвы в субъекты РФ, обмелела и социально-экономическая ситуация на местах значительно ухудшилась. В силу внешних обстоятельств все резко изменилось: еще в сентябре 2014-го регион, пользуясь избитым штампом, с уверенностью и оптимизмом смотрел в будущее, формировал предвыборную «Народную программу» и в ус не дул, а уже с октября руководство области заговорило о необходимости затягивать пояса, экстренно сокращать бюджетные расходы, заниматься филиализацией соцсферы и оптимизировать управленческий аппарат. Спустя два месяца губернатор Андрей Турчак в своем бюджетном послании вновь упомянул о внешнем влиянии и конкретизировал сложившийся образ печальной картины реальности: «Наш с вами бюджет, как и бюджеты многих регионов, ощущает негативные воздействия. Выпадающие доходы по этому году составляют: по налогу на имущество — 223 млн. рублей, по налогу на прибыль - 533 млн., по акцизам — 750 млн. рублей».

Таким образом, если Кузнецов изначально четко объявил основной причиной преобразований, главной целью проводимых реформ необходимость модернизации социальной сферы – повышение качества услуг при сокращении бюджетных расходов, то его сменщик на губернаторском посту в большей степени указывал на внешние факторы: макроэкономические процессы, нефтевалютную конъюнктуру и геополитические столкновения.

Правда уже во время встречи с главными редакторами ведущих СМИ региона в конце октября Андрей Турчак прямо признал, что по ряду направлений реформы назрели давно, и дело не только в надвигающемся кризисе, а в процессе преобразований важно не только сократить расходы, но и повысить качество предоставляемых населению услуг. «Наша задача сделать так, чтобы для гражданина качество предоставляемой услуги и ее доступность только улучшилась. Используя эту ситуацию (кризис), необходимо повысить степень эффективности. Я искренне в это верю. Мы должны были заняться этим раньше, а не в угоду какой-то политической конъюнктуре», - так ответил Андрей Турчак на последний вопрос главредов о цели реформ.

«По мнению Михаила Кузнецова, социальные расходы бюджета должны быть эффективны. «Здесь нужно понять, что все эти услуги, все направления бюджетной деятельности нужны, в первую очередь, простому человеку. Человек должен получить качественную услугу», - цитировал мотивы губернатора информационно-аналитический журнал «Новая прагматика» в апреле 2006 года. Как говорится, найдите 10 отличий. История как известно развивается по спирали.

Когда начинать реформу?

Несомненно, обе реформы являются абсолютно осмысленными и давно назревшими. Иными словами, их необходимо было проводить, вне зависимости от реального финансового положения региона. Принципиальная разница между «оптимизацией №1» в середине нулевых и ее аналогом, за которым мы следим в настоящее время, заключается в том, что Кузнецов, как уже говорилось выше, начал реформу в то время, когда страна была на подъеме, а Турчак запустил процесс в условиях кризиса, от безысходности. Резкий предшественник Андрея Турчака в эфире «Эха Москвы в Пскове» заметил: «Оптимизацию имеет смысл проводить всегда. Всегда. И в кризис, и не в кризис. Просто в кризис, конечно, желательно чуть-чуть поменьше, а в годы благополучные - побольше. Это будет более разумно, чем, когда и так все невесело, пытаться «затянуть пояса». Если вы помните, в 2008 году, когда был предыдущий кризис, мы делая планы на 2009 год, были готовы в первый раз отступить в случае чего от своей политики оптимизации, то есть не проводить ее запланированными темпами. Не совсем было понятно, как ситуация будет складываться и к чему она приведет. Но заниматься тем, что называется считать деньги, нужно всегда».

Многие эксперты и политики сегодня прямо говорят, если бы курс, начатый в 2005-2008 гг, пусть даже сильно скорректированный и смягченный был продолжен в «тучные годы» первого губернаторского срока Андрея Турчака, сегодня во многом было бы легче смотреть в глаза нагрянувшему кризису. Любопытно, как об этом обмолвился сам псковский губернатор на встрече с главредами: «Ситуация внешняя, которая оказывает существенное на это влияние, думаю, вы все не просто читаете газеты, но и погружены внутрь ситуации. Цены на нефть за последние полтора месяца обвалились… Вы понимаете, что федеральный бюджет верстался, исходя из 96. Его социальная составляющая версталась из расчета 80. Рост курса валют не позволяет компенсировать выпадающие доходы. Поэтому ситуация действительно тяжелая. Все это накладывается и на санкции, и на другого рода ограничения в части привлечения финансирования. Затяжная ситуация может продлиться, по оценкам разных специалистов, год, а может и два. Поэтому мы, как люди ответственные, решили готовиться к самому худшему. Мы должны быть готовы ко всему. Может быть, конечно, часть мер, которые были реализованы, надо было делать раньше, но, как говорится, долго запрягаем - быстро едем. Значит, настал момент, чтобы мобилизоваться, привести себя в форму».

«Никто не пострадает. Ни врачи, ни их пациенты, ни учителя, ни школьники, ни работники сферы соцобслуживания, ни старики. Всё станет только лучше — достаточно лишь сократить ненужные расходы, повысить эффективность, создать филиалы, объединить учреждения, оптимизировать расходы. Станет только лучше...», - как мантру повторяют вслед за губернатором чиновники областной администрации.

Возникает резонный вопрос, а что же было до этого? Кто мешал медленно и верно «повышать эффективность» в эти самые «тучные годы»? Раньше, выходит, просто осваивали средства, и ни о чем не задумывались? И тут, естественно, закономерен еще один вопрос: а что, этот курс на повышение эффективности и оптимизацию расходов нельзя было постепенно проводить (продолжать) в течение почти шести лет - с 2009-го, с того самого момента, когда приступило к работе новое руководство региональной администрации? Почему необходимые и давно ожидаемые реформы не были запущены в те годы, когда и с бюджетом все было хорошо, и с федеральной поддержкой, когда можно было немножечко уменьшить набор популярных или популистских шагов и прийти к этим системным реформам более поэтапно, не дожидаясь кризиса. Глава региона, отвечая на этот критический вопрос в эфире радиостанции «Эхо Москвы в Пскове», в апреле 2015 года сказал следующее: Я согласен с этой позицией абсолютно. Некоторые из реформ, которые сейчас проводятся, можно было провести чуть раньше. Но это не должно касаться инвестиций, которые мы делали в социальный сектор, в реконструкцию наших учреждений здравоохранения, в ремонты школ, детских садов и так далее. Эти бы вещи я разделял. Но институциональные реформы действительно можно было проводить в более щадящем графике».

Но уже через месяц действующий псковский губернатор, заявляет, что нет лучшего времени для сокращения неэффективных расходов, чем кризис: «Как я уже неоднократно говорил, кризисный период, вызванный антироссийскими санкциями, валютными колебаниями, снижением цен на углеводороды, для нас является, прежде всего, возможностью решить давно накопившиеся проблемы. Если бы не эта ситуация, уверен, мы бы еще долго не подступились к таким вопросам как ключевые показатели эффективности в наших госорганах и муниципалитетах, адресность и справедливость системы социальной поддержки, эффективность реализации госпрограмм».

И все, кто еще вчера ратовал за «сохранить любой ценой» и стоял за «неприкосновенность социальной сети», как будто внезапно прозрели и увидели, что ситуация назрела и надо что-то делать. Примечательно, что это относится как к представителям партии власти, так и к системной оппозиции. Вот, к примеру, мнение известного противника «оптимизации №1», а сегодня верной сторонницы Андрея Турчака, врача и депутата областного Собрания Лилии Никифоровой, высказанное ею после заседания Общественного штаба в поддержку губернатора, осенью прошлого года преобразованного в штаб в поддержку преобразований: «Сегодня изменилась ситуация, изменилась численность населения, и изменились те возможности содержания многочисленных районных больниц, которые были. Поэтому областной комитет здравоохранения вместе с законодателями области, с общественностью разрабатывают ту стратегию, ту линию движения в здравоохранении, которая могла бы максимально полно оказать квалифицированную медицинскую помощь, но при том количестве специалистов, которое мы имеем на сегодня. По области создаются некие медицинские округа. Это не дань моде, это реалии сегодняшнего дня. Это просто востребовано сегодня временем».

Изменилась ситуация, изменилось время, изменился курс губернатора, и следовательно у псковской политической элиты тут же поменялось мнение.

Продолжение следует

На фото: скульптуры Альберто Джакометти