Старое и новое, или Смена парадигмы регионального управления

Исторический период развития России, начавшийся с избранием в 2000 году президентом страны В.В.Путина, ознаменовался серьезным переустройством системы государственного управления.  Эти перемены выражаются не столько в проходящих реформах государственного аппарата и еще незавершенной  административной реформе, сколько в изменении базовых принципов и подходов к госуправлению. Как выразился один из российских политологов, Ленинский тезис, о том что и кухарка может управлять государством, окончательно умер только в начале  XXI века.

Происходящая в России смена модели политического управления является процессом не просто актуальным, а совершенно необходимым с точки зрения дальнейшего выживания российского государства. Наблюдаемые глобальные изменения нельзя обосновать простым повышением управляемости страной. Они оказались своего рода очередным этапом эволюции на пути от сложившейся в 90-е годы модели политических отношений, которые готовы были погрести под собой Россию, к тотальному освобождению от груза политических комплексов, тормозящих назревшие потребности развития страны.

Несомненно, изменение подходов к госуправлению привело к серьезным переменам как в социально-экономической жизни страны, так и в общественно-политической. В частности, произошел очередной этап смены национальной политической и управленческой  элиты. Уходят в прошлое губернаторы-тяжеловесы, губернаторы-харизматики. Не только на федеральном уровне, но и на региональных государственных должностях все больше востребованы профессиональные менеджеры, способные в критический момент принять непопулярное решение. Время политических рейтингов прошло. Пришло время реальных дел.

В Псковской области сдвиги в сфере государственного и муниципального управления начались только в 2005 году.

Политический феодализм

Региональные власти эпохи 90-х годов были весьма схожи с системой кормления, когда содержание должностных лиц (наместников, волостелей и др.) производилось за счет местного населения на Руси. Система кормления была ликвидирована  земской реформой 1556 года, но еще несколько лет назад главы субъектов Федерации рассматривали находящиеся в их управлении регионы как территории, всецело им подчиненные, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Государственная власть становилась придатком местных кланов, территории регионов рассматривались как площадки для реализации их политических и экономических амбиций.

Стремление к автаркии многих региональных «князьков» приводило к выпадению территорий из общероссийских процессов, делая их недосягаемыми для проведения эффективных национальных реформ. Формат отношений между федеральным центром и региональными властителями  в основном сводился либо к шантажу, что более характерно для регионов-доноров и крупных национальных республик, либо к выпрашиванию финансовых подачек. Происходило непрерывное накопление социально-экономических проблем, маскируемых периодическими реляциями в федеральный центр о локальных достижениях.

Высокая степень зависимости региональной государственной власти от интересов политико-экономических кланов и наоборот способствовала развитию коррупции. Сами местные кланы становились все более структурированными и многоуровневыми, включая в себя не только политическую и административно-хозяйственную элиту, но и представителей  «теневого» бизнеса и криминального сообщества. Подобная «феодализация» элит повлекла за собой потерю доверия к власти на всех ее уровнях. Власть быстро теряла свой авторитет.

Произошло размывание социально- и национально-ответственной элиты. «Зацикливание» региональных государственных управленцев лишь на проблемах своих регионов, разделение интересов на свои, местные и все остальные, неизбежно вело Россию к дезинтеграции страны, к неспособности противостоять современным мировым вызовам и угрозам, неизбежному провалу любых внутренних реформ.

Сложившаяся модель политических отношений больше не отвечала потребностям развития России и только отсрочивала надвигающийся общероссийский системный кризис.

В этих неблагоприятных условиях одной из системных задач, требующих скорейшего решения, стало формирование национально-ориентированной политической элиты.

Существенные изменения в корпусе региональных лидеров, произошедшие за последние 4 года, стали одним из шагов на пути решения этой задачи.

Новое поколение губернаторов (например, Александр Хлопонин, Владимир Кулаков, Геннадий Ходырев, Сергей Дарькин, Александр Ткачев, Дмитрий Зеленин, Юрий Трутнев, Сергей Собянин) характеризуется как поколение «менеджеров». Главная задача новой генерации управленцев – выстраивание в регионах новой системы хозяйственных отношений, вписывающейся в стратегию не только регионального, но и национального развития, способствующей эффективному решению как внутрирегиональных, так и общероссийских проблем.

В декабре 2004 года к когорте губернаторов-«менеджеров» присоединился избранный главой администрации Псковской области Михаил Кузнецов.

Метод страуса

Сложившаяся в Псковской области к 2005 году система политических отношений не только полностью вписывалась в концепцию регионального «феодализма», но по сути своей являлась квинтэссенцией этой модели управления, осложненной комплексом застаревших социально-экономических проблем.1 

Находившийся у власти политический клан губернатора Евгения Михайлова, почувствовав перемены, происходящие в стране  с начала 2000 года, активно пытался придать своему правлению внешние элементы новых веяний. В основном это выражалось в  эксплуатации мифа о стабильном развитии региона в рамках позитивных перемен в стране. Использование подобных мифов характерно для политиков, ставящих в конечном итоге перед собой задачу не социально-экономического развития, а собственного политического самосохранения. В течение восьми лет Псковская область развивалась по инерционному сценарию, без опоры на стратегическое видение перспективы. Откладывание на более поздний срок решение проблем закономерно вело к наступлению регионального системного кризиса. Но вместо форсирования решений назревших проблем для предыдущего поколения региональных лидеров была характерна маскировка предкризисной ситуации и откладывание жестких необходимых действий на бессрочное «потом». Косметический ремонт, перманентное латание дыр и потемкинские деревни вместо системных реформ – вот как можно было бы охарактеризовать подходы псковской региональной власти к решению социально-экономических проблем.

Необходимо отметить, что подобная система взглядов оказалась характерной не только для группы Е. Михайлова, но и для большинства местных политических управленцев, например, для мэров двух наиболее крупных областных городов и части глав муниципальных образований.

Несмотря на разные политические взгляды, некоторую разницу в подходах к управлению, общим для них оставалось стремление получить максимальные политические дивиденды при минимуме активных действий в социально-экономической сфере. Никто из них не желал брать на себя ответственность за проведение необходимых преобразований при риске быть «потопленными» своими политическими конкурентами или избирателями. Если ответственность все же возникала, то она традиционно перекладывалась либо на нижестоящий, либо на вышестоящий уровень власти. Метод страуса, спрятавшего голову в песок, активно использовался региональными управленцами еще с советских времен, однако в последнее время он был доведен до совершенства.

Подобная практика не могла не сказаться на отношении к региону федерального центра: Псковская область перестала рассматриваться как место, откуда могут быть хорошие новости. Информационный ассоциативный ряд, сложившийся с регионом, явно не шел ему на пользу.

Изменения в системе политических отношений по всей стране, их реформирование продолжается уже несколько лет. Некоторые региональные лидеры, бывшие носителями непродуктивной модели политических отношений, нашли в себе мотивы и силы перестроить свое видение, вписав себя в политически- и социально-ответственный слой национальной политической элиты.

Для большей части псковской политической бюрократии вхождение в новую политическую парадигму стало не более чем мимикрией. Степень ее мобильности в этом оказалась такой же низкой, как и в управлении регионом.

Происходящие в Псковской области в 2005 году события стали свидетельством наблюдаемой по всей России тенденции: в борьбе между носителями двух политических парадигм – ориентированными на собственное политическое самосохранение и направленными на решение острых национальных проблем в рамках отдельного региона – верх берут последние.

Точка отсчета

Сосуществование двух систем политических взглядов неизбежно приводит к столкновению между их носителями. В противостояниях такого рода не стоит искать какую бы то ни было личную подоплеку. Необходимо отдавать себе отчет, что в такой борьбе побеждают не отдельные политики, а та система взглядов, которой они придерживаются.

Выборы губернатора в ноябре-декабре 2004 года стали отправной точкой в жестком и неизбежном противостоянии двух мировоззрений.

С этой точки зрения примечательны следующие итоги избирательной кампании: снятие перед первым туром кандидата в губернаторы мэра Пскова Михаила Хоронена, поражение во втором туре действующего главы областной администрации Е. Михайлова и победа молодого псковского политика и бизнесмена Михаила Кузнецова.

С позиций формирования генерации новой российской региональной элиты, из всех возможных результатов победа Михаила Кузнецова теперь кажется наиболее логичной. Молодой, амбициозный, готовый принести свои политические интересы в жертву непопулярным, но крайне необходимым социальным и экономическим реформам, губернатор отвечал критериям отбора, предъявляемым федеральным центром к новым региональным лидерам.

Таким образом, всенародно избранный псковский губернатор «вписался» в общие характеристики избираемых по представлению Президента глав регионов.

Неизбрание Евгения Михайлова на очередной губернаторский срок привело к его почти полному исчезновению с региональной политической арены. В общественно-политической  жизни области экс-губернатор теперь присутствует исключительно виртуально.

Он не сумел воспользоваться вариантами, традиционно используемыми региональными элитами для своего сохранения. Е. Михайлов не готовил себе преемника, не стал договариваться с возможными победителями выборов. Слишком уверен был в победе.

Не дали ему использовать и другой традиционный прием теряющих вес региональных политиков: переместиться «чиновничьим лифтом» на какую-либо более или менее значимую федеральную должность. Такую возможность в свое время предоставили Владиславу Туманову, главе областной администрации до 1996 года. Правда, было это совсем в другие политические времена.

Довольно традиционный для региональных элит способ самосохранения – миграция в другой регион и выстраивание себя заново на другом региональном поле – также оказался для Е. Михайлова невозможен. После выборов группа Е. Михайлова распалась, тем самым доказав, что единственным, что ее цементировало, было нахождение патрона у власти.

Подобные прецеденты уже были в политической истории Псковской области. Наиболее яркий – экс-мэр Пскова Александр Прокофьев, который, проиграв в 2000 году выборы Михаилу Хоронену, фактически бесследно растворился, все его последующие попытки активизироваться на публичном политическом поле успехом не увенчались.

Исчезновение Е. Михайлова с арены псковской публичной политики – явление естественного политического отбора, идущего по всей России, свидетельство того, что политики старой генерации больше не востребованы.

Теоретически предположим, что на выборах губернатора в 2004 году победу одержал мэр Пскова М. Хоронен. С высокой степенью вероятности можно было бы предсказать дальнейшую стратегию его поведения. Стремление поддерживать и развивать свою популярность у жителей области привело бы к сохранению политического популизма, то есть к старанию максимально избегать каких-либо активных реформ, латанию дыр и проведению публичных акций, то есть фактически к сохранению той системы управления, которая сложилась при экс-губернаторе Евгении Михайлове. Как это ни парадоксально, но  именно М. Хоронен стал бы прямым наследником Е. Михайлова.

Не процесс, а результат

О необходимости изменить неэффективную, с точки зрения управления и развития региона, систему политических и хозяйственных отношений, не один год говорили многие аналитики. Сложившаяся система удовлетворяла, прежде всего, личные политические и экономические интересы узкой политической группы, основываясь на достижении политических компромиссов.

Налаживание новой, эффективной системы политических и хозяйственных отношений, в корне отличающейся от той, что была при его предшественнике, стало одним из доминирующих факторов в региональной политике Михаила Кузнецова.

Главные ее критерии – четкие, прозрачные и регламентированные отношения, где каждый осознает и берет на себя свою долю ответственности. Система должна работать не на рейтинг ее участников, а на ощутимый для региона результат.

Налаживание новой системы отношений неизбежно столкнулось с нежеланием некоторых элементов сложившейся административно-хозяйственной элиты принимать предлагаемые условия.

Наиболее остро противление проявилось в процессе решения проблем, жизненно важных не только для Псковской области, но и для России в целом. В качестве основных носителей старой системы взглядов выступили мэры Пскова и Великих Лук – Михаил Хоронен и Лидия Голубева.

Предпринятые губернатором М. Кузнецовым меры по созданию четкого механизма распределения средств между бюджетами разных уровней стали одним из главных поводов для разногласий между областной властью и мэрами двух крупных городов.

Не будем останавливаться на деталях возникших конфликтов, отметим лишь, что рано или поздно возникающие разногласия после длительного обсуждения снимались.

Важно другое. Вместо скорейшего совместного разрешения всех противоречий и работы на общий результат, который, возможно, сразу не ощутим, М. Хоронен и Л. Голубева попытались замедлить неизбежный процесс в силу того, что он наносил удар по их рейтингам. В процессе противостояния они продемонстрировали модель поведения представителей старой «феодальной» элиты. Модель, которая оказалась больше не рабочей.

Несколько примеров.

После принятия областного бюджета на 2005 год, доходная часть Пскова и Великих Лук оказалась меньше, чем в 2004 году, так же, как и региона в целом, примерно на 10%. Однако вместо принятия активных мер по поиску способов наполнить муниципальные бюджеты, в том числе и занявшись поиском инвесторов (а инвестиционные площадки на территории этих городов есть), или сокращением расходов, мэры значительные силы и время потратили на «выпрашивание» денег у губернатора, популистские заявления и обвинение региональных властей в лишении городов средств к существованию. Отметим, что бюджет Пскова на 2005 год так и не был принят.

При этом мэры публично ни разу не взяли на себя ответственность за сложившуюся критическую ситуацию, предпочитая перекладывать ее на вышестоящие органы власти (региональные или федеральные).

Одним из примеров ухода от ответственности стало поведение М. Хоронена в процессе обсуждения бюджета области на 2006 год: всенародно избранный предпочел дистанцироваться от процесса, предоставив функцию представительства вице-мэру Валентину Иванову.

Другой пример: в течение года М. Хоронен неоднократно заявлял о том, что в Пскове население не будет платить 100% за услуги ЖКХ ни в 2005, ни в 2006 году. Однако в конце ноября мэрия была вынуждена сообщить о том, что тарифы все-таки будут платиться в полном объеме. Непопулярное решение вновь озвучил не Михаил Хоронен, а Валентин Иванов.

Михаил Кузнецов никогда не скрывал, что он не удовлетворен эффективностью социально-экономической политики, осуществляемой мэрией Пскова и Великих Лук. Председатель Псковского областного Собрания депутатов Борис Полозов обрисовал суть напряженных отношений между губернатором и мэрами Пскова и Великих Лук так: «Люди привыкли тратить; причем зачастую, когда начинаешь проводить анализ этих трат, видно, что в Пскове и Великих Луках они не всегда бывают эффективны. Меньшими деньгами можно было сделать те же работы. А кому нравится, когда ему говорят, что он делает не так? Да никому не понравится. Губернатор это говорит прямо. Может быть, это нужно было делать более гибко, дипломатично, но, по его мнению, в таком случае это бы растянулось на значительное время, которого, как он считает, у него нет. Отсюда эти конфликты».2 

Избранный год назад губернатором М. Кузнецов оказался в непростой ситуации. Выиграв выборы в крайне сложной политической ситуации и не с оптимальным результатом, можно было принять меры по укреплению и росту своего рейтинга, – и в очередной раз отсрочить решение комплекса социально-экономических проблем, многие из которых тянутся еще с советских времен.

Но М. Кузнецов оказался лишен комплексов, присущих представителям предыдущего поколения региональной политической элиты. Вместо привычного бюрократического процесса, ориентированного на собственные политические амбиции, он продемонстрировал работу на конкретный результат, не боясь обнажать нелицеприятные моменты регионального социально-экономического бытия.

Меры, предпринятые М. Кузнецовым по наладке внятной системы политических и хозяйственных отношений, являлись неизбежными для региона. Степень запущенности проблем оказалась такова, что промедление в их решении грозило неминуемым кризисом. Однако признание факта существования проблем и ответственности за их разрешение оказалось не всем под силу. Здесь пролегла разделительная черта между представителями региональной элиты новой и старой формации. Либо признать общую проблему и вместе решать ее, либо отвернуться от нее и сделать вид, что это чужая проблема.

Ротация как неизбежность

Понятно, что процесс понимания региональной элитой общности задач происходит медленно, через разрешение противоречий. Именно поэтому процесс ротации политической и управленческой элиты будет набирать обороты, новое время требует новых подходов к решению старых проблем.

Сейчас уже с уверенностью можно говорить о том, что этот процесс необратим и происходит без излишней истерии. Слишком очевидны становятся выгоды совместных действий и бесперспективность попыток наращивания политических рейтингов популистскими мерами и хождениями в Москву.

Конечно, выстраивание новых отношений, выработка привычки работать на ощутимый результат потребует некоторого времени. Но от того, насколько мобильна окажется региональная элита в смене своей политической парадигмы, зависит слишком многое. Начиная от быстроты региональных социально-экономических проблем и заканчивая тем, насколько Псковская область может использовать данный ей шанс с обочины местечкового популизма перейти на главную дорогу национальных проектов.

Александр Машкарин, журнал «Новая прагматика»