Районохирургия – районотерапия

За последние несколько лет тема административно-территориального устройства России уже успела примелькаться в прессе, а также стала поводом для широкой дискуссии в обществе. Считается, что число субъектов РФ превышает все разумные пределы, и их укрупнение позволит улучшить управляемость в Федерации. Принято думать, что при меньшем числе субъектов потребуется менее громоздкий государственный аппарат – как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако, по мнению экспертов, оптимизация системы управления не должна быть единственной целью укрупнения. Оно будет иметь и ряд стратегических плюсов, так как с точки зрения производственных цепочек многие регионы сейчас разделены искусственно.

Предложения по оптимизации количества субъектов звучат самые разные. Кто предлагает сделать их числом 45, кто ратует за 30, а кто и вовсе считает, что страной будет легче управлять, если территорий  будет порядка 15. Впрочем, по заявленной тематике не только говорят, но и предпринимают совершенно конкретные шаги. Три примера объединения в России уже есть: в Перми, Красноярском крае и на Камчатке. Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ стали пионерами в объединении регионов. Это, что называется, факт свершившийся. Следующим объединенным субъектом станет Красноярский край. 1 января 2007 года к нему присоединятся Таймырский и Эвенкийский автономные округа. В этот же день на карте России появится и Камчатский край, образовавшийся в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа.

Программа по укрупнению регионов – это сегодняшняя стратегия России, направленная на усиление государства и озвученная Президентом. Скорее всего, в самое ближайшее время в этом направлении будут приниматься дальнейшие решения. (Кстати, на 16 апреля 2006 года назначен референдум по вопросу объединения Иркутской

области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом.) Правда, эксперты уверяют, что на современном этапе объединительные процессы не будут иметь чересчур радикальный характер. В первую очередь под объединение попадают автономные округа и края, входящие в те или иные области или республики.

Наряду с этим вполне логично возникает вопрос о внутренней организации самих субъектов. Насколько административно-территориальное деление, доставшееся нам еще с советских времен, отвечает реалиям сегодняшнего дня? Является ли оно эффективным и работоспособным? Нужно ли здесь что-то менять или лучше оставить все как есть? Попробуем рассмотреть эту проблему на примере Псковской области.

Историческая ретроспектива:

Петровские реформы…

Административно-территориальное деление Псковской области на протяжении веков претерпело значительные изменения в силу политических, экономических и других причин. При этом, как отмечают историки, наиболее существенные изменения были связаны с процессом создания и укрепления Российской империи в XVIII веке и социалистического государства в XX веке.

В 1510 году, после присоединения к Московскому государству, псковские земли занимали пространство между рекой Плюссой и озерами Псковским и Чудским. На западе они простирались до Нейгаузена (современный город Вастселийна в Эстонии), включая южный берег Псковского озера, на востоке – до новгородских поселений Дубровна и Вышгород, на юге граничили с Литовским княжеством. Великие Луки, Холм, Порхов входили в состав новгородских земель, Торопец – в состав Московского княжества.

Указом Петра I от 18 декабря 1708 года территория России была разделена на 8 губерний, которые, в свою очередь, делились на более мелкие административные единицы – уезды, возникшие в XIII веке и окончательно сформировавшиеся как административно-территориальная единица к 1775 году. Уезды, в свою очередь, делились на волости. Волость возникла в XI веке как часть крестьянской общины и просуществовала с некоторыми изменениями ее значимости до первой четверти XX века. Ряд псковских ученых воссоздают другие территориальные образования, такие, как губа. Действительно, губа, как единица административно-территориального деления, была до середины XV века. По территории они были различны: от размеров волости до размеров посада или села. Псковские земли с городами Псков, Гдов, Опочка, Изборск, Остров, Ржева Пустая, Заволочье, а также города Порхов, Великие Луки, Торопец вошли в состав Ингерманландской губернии. В 1710 году Ингерманландская губерния переименована в Санкт-Петербургскую.

Для совершенствования управления обширными территориями губерний в 1719 году введена промежуточная административно-территориальная единица между уездом и губернией – провинция. Несколько уездов объединялись в провинции, а две и более провинции – в губернию. Провинция делилась на дистрикты, а те, в свою очередь, на уезды.

Указом Екатерины I от 29 апреля 1727 года образована Новгородская губерния, к которой были приписаны Великолукская и Псковская провинции. В Великолукскую провинцию включен г. Торопец, в Псковскую – города Гдов, Изборск, Опочка, Остров, Ржева Пустая, Заволочье. Город Порхов включен в Новгородскую провинцию.

Следующий этап административно-территориального деления связан с именем Екатерины II. В 1772 году, по соглашению с Австрией и Пруссией, России возвращены Витебские и Могилевские земли, захваченные у нее Польшей. Указом Сената от 23 октября 1772 года объявлено об образовании Псковской губернии, в которую вошли 5 провинций: Псковская, Великолукская, Двинская, Полоцкая, Витебская. Губернским городом «назначен» г. Опочка. Гдовский уезд и г. Порхов оставлены в составе Новгородской губернии. Сенатским указом от 22 июля 1773 года «назначены уездными городами» в Витебской провинции Велиж и Городок, в Полоцкой – Себеж и Невель.

Псковская губерния из-за ее обширности, разного уровня развития, уклада жизни и традиций, а также из-за отсутствия надобных людей для управления, стала практически не управляемой. Это и побудило императрицу Екатерину II в 1776 году издать указ «Об открытии Полоцкой и Псковской губерний». Двинская, Полоцкая и Витебская провинции образовали Полоцкую губернию. В Псковскую губернию вошли Псковская и Великолукская провинции и присоединенные из Новгородской губернии Порховский и Гдовский уезды «и те погосты, кои от вновь проложенной прямой дороги от Гатчинской мызы на Порхов по правую сторону останутся». Центром губернии стал Псков.

Века потребовались, чтобы сложились четкие границы Псковских земель. С 1775 года некоторые губернии, обычно на окраинах, стали соединяться в наместничества или генерал-губернаторства. Указом «Об учреждении Псковского наместничества» от 3 августа 1777 года Екатерина II вводит в Псковской губернии наместническое правление, повелевает правящему должность Тверского, Новгородского и Псковского наместника генерал-поручику Я.Е. Сиверсу привести в соответствие (уравнять) согласно в 10 старых уездах число жителей. Этим же указом вносит территориальные изменения в Холмский и Лужский уезды, переименовывает Пусторжевский уезд в Новоржевский, учреждает города Холм, Луга, Новоржев.

Указом Павла I от 31 декабря 1796 года произведено новое разделение на губернии, в результате в Псковской губернии оставлено 6 уездов: Псковский, Великолукский, Опочецкий, Островский, Порховский, Торопецкий.

В 1823 году Псковская губерния причисляется к Остзейским провинциям, но в 1830 году вновь становится самостоятельной с 8 уездами.

…и социалистические преобразования

По состоянию на 1 января 1917 года в губернии было 8 уездов: Великолукский (17 волостей), Новоржевский (15 волостей), Опочецкий (15 волостей), Островский (12 волостей), Порховский (22 волости), Псковский (18 волостей), Торопецкий (16 волостей), Холмский (21 волость).

После Октябрьской революции 1917 года в связи с новыми социально-экономическими условиями встал вопрос об изменении административно-территориального деления. В сельской местности в качестве низовых органов власти формировались сельские Советы (сельсоветы). Их организация в Псковской губернии началась в 1918 году, некоторое время они назывались «по-старому» сельскими обществами. Чуть позже, в 1919 году на территории Псковской губернии начался постепенный переход от губернского и уездного деления к областному и районному. В 1920 году, при заключении мирных договоров РСФСР с Латвией и Эстонией, к этим государствам отошла часть территории Гдовского, Островского, Псковского уездов.

В середине 20-х годов идет процесс укрупнения волостей. Декрет ВЦИК от 10 апреля 1924 года утвердил новое административное деление Псковской губернии. Состав губернии стал следующим: Велижский уезд – 8 волостей, Великолукский уезд – 8 волостей, Невельский уезд – 7 волостей, Новоржевский уезд – 4 волости, Опочецкий уезд – 6 волостей, Островский уезд – 5 волостей, Порховский уезд – 8 волостей, Псковский уезд – 6 волостей, Себежский уезд – 6 волостей, Торопецкий уезд – 5 волостей, Холмский уезд – 5 волостей. Сформированные в сельской местности

в качестве низовых органов власти, сельсоветы стали низшей административно-территориальной единицей внутри уезда, а с 1927 года – внутри района.

Следующий этап административно-территориального деления Псковской губернии связан с образованием Ленинградской области. Согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1927 года, в нее вошли бывшие Псковская, Ленинградская, Новгородская, Череповецкая, Мурманская губернии. Постановлением Президиума ВЦИК от 1 августа 1927 года «О границах и составе округов Ленинградской области» определен их состав. В Псковский округ (центр г. Псков) вошли полностью Новоржевский, Островский и Псковский уезды, частично Опочецкий, Порховский, Себежский уезды бывшей Псковской губернии, а также Гдовский и Лужский уезды бывшей Ленинградской губернии, которые были разделены на Бежаницкий, Выборский, Дедовичский, Дновский, Карамышевский, Красногородский, Кудеверский, Новоржевский, Новосельский, Опочецкий, Островский, Палкинский, Порховский, Псковский, Пушкинский, Середкинский, Славковский, Чихачевский районы.

В Великолукский округ (центр г. Великие Луки) вошли полностью Велижский, Великолукский, Невельский, Торопецкий, Холмский уезды, частично Опочецкий и Себежский уезды бывшей Псковской губернии, которые были разделены на Бологов-ский, Велижский, Великолукский, Идрицкий, Ильинский, Куньинский, Ленинский, Локнянский, Насвинский, Невельский, Новосокольнический, Октябрьский, Поречьевский, Пустошкинский, Рыковский, Себежский, Советский, Торопецкий, Троицкий, Усвятский, Усмынский, Холмский, Цевельский районы. 10 декабря 1928 года Невельский район Великолукского округа разделен на Невельский и Усть-Долысский районы.

В июне 1929 года Великолукский округ передан в состав Западной области (центр г. Смоленск). При этом в округ включена часть территории Осташковского уезда Тверской области, на которой образованы Осташковский и Пеновский районы.

В 30-е годы начинается новый этап реформирования административно-территориального деления страны. Идет поиск более эффективного использования имеющегося экономического потенциала, людских и природных ресурсов каждого региона. Устраняется излишняя дробность в территориальном делении, сокращается управленческий аппарат. Первым шагом в этом направлении явилось упразднение округов. Районы стали подчиняться области напрямую.

В 1935 году вся территория бывшего Великолукского округа, а также Бежаницкий, Новоржевский, Опочецкий, Пушкинский районы переданы в состав Калининской области.

В составе Калининской области в 1937 году был образован Опочецкий пограничный округ с центром в г. Опочка, в который включены Ашевский, Бежаницкий, Красногородский, Кудеверский, Локнянский, Новоржевский, Опочецкий, Пушкиногорский (быв. Пушкинский) районы. Одновременно из Великолукского округа в Калининскую область передан Куньинский район.

Постановлением Президиума ВЦИК от 4 мая 1938 года Великолукский округ упразднен. Великолукский, Невельский, Новосокольнический районы, входившие в его состав, оставлены в Калининской области. В начале 40-х годов от деления областей на округа отказываются окончательно, Псковский и Опочецкий округа были упразднены. Город Псков Ленинградской области Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 декабря 1940 года выделен в самостоятельную административно-хозяйственную единицу областного подчинения.

Указами Президиума Верховного Совета СССР от 22 августа 1944 года образована Великолукская и от 23 августа 1944 года – Псковская области, тем самым была восстановлена преемственность в многовековой истории административных центров. В последующие годы продолжалось формирование районов на территории обеих областей.

В 50-е годы идет процесс укрупнения сельхозартелей (колхозов). Укрупненные колхозы не вписывались в рамки существующих административных образований. Такое положение затрудняло руководство сельским хозяйством и неизбежно повлекло пересмотр границ сельсоветов и районов. Поэтому в 1954 году проведено укрупнение сельсоветов в Псковской и Великолукской областях. Уменьшение численности сельсоветов в связи с их укрупнением создало предпосылки для образования более крупных административных образований на уровне района и области.

В целях ликвидации административной раздробленности, учитывая экономическую общность территорий Псковской и Великолукской областей, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 октября 1957 года Великолукская область была упразднена. Великие Луки передан в состав Псковской области как город областного подчинения. Объединение двух областей вызвало пересмотр в последующие годы сложившейся сети районов.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 февраля 1963 года Советы депутатов трудящихся разделены на промышленные и сельские и образованы Дновский, Невельский, Островский промышленные районы. Впрочем, разделение на промышленные и сельские районы себя не оправдало, сельские районы получились очень громоздкими. Уже на следующий год началась корректировка административно-территориального деления. Все эти корректировки проходили вплоть до 30 декабря 1966 года, когда были образованы Красногородский, Палкинский, Пушкиногорский, Усвятский районы.

В последующие годы изменение территориального устройства области касалось только внутрирайонного деления: создавались и упразднялись сельсоветы, населенные пункты передавались из одной административной единицы в другую.

На сегодняшний день в состав Псковской области входят два города областного подчинения – Псков и Великие Луки и 24 района. После проведенной в 2005 году реформы органов местного самоуправления теперь на территории региона насчитывается более двухсот муниципальных образований так называемого первого уровня, созданных на базе волостей.

Чем меньше территория, тем лучше

Задумка двухуровневой системы местного самоуправления и появление местных органов власти на уровне волостей, основывается на одном простом принципе. Управление малыми территориями носит чрезвычайно специфичный характер. Ведь степень контактности и доступности властей дает возможность буквально «потрогать их за рукав». С этой точки зрения, чем меньше территория, тем лучше. Тем зависимее власть от людей, а значит более подконтрольна и ответственна.

Оборотной стороной этой медали является экономическая достаточность территории. Если территория обладает ресурсами, покрывающими ее потребность менее чем на 50% (а таких в Псковской области большинство), то она экономически не выживает. Поэтому одним из признаков адекватности границ является наличие местных ресурсов. В противном случае резко увеличиваются административные издержки региональной власти на управление маленькими образованиями. Главный вопрос территории – это вопрос управляемости. А управление требует хотя бы минимального набора функций и навыков, которые сконцентрированы в органах власти. Другими словами, в каждом муниципальном образовании должен быть глава, должен быть человек или структура, отвечающая за бюджет и так далее. Немаловажна и степень развитости инфраструктуры – дороги, связь, электросети, наличие социальных объектов.

Тем не менее, по мнению директора Центра «Возрождение» Льва Шлосберга (лицо, признанное Минюстом РФ иноагентом) , Псковская область в силу своего геополитического положения тяготеет к той модели расселения, которую, по его словам, принято считать европейской. «Дело в том, что на Северо-Западе есть только две исторические европейские территории – Калининград и Псков, – говорит Шлосберг. – Постоянно переходящая средневековая граница и постоянный контакт с западными территориями привели к тому, что некий стандарт жизненной и территориальной западной инфраструктуры оказал очень сильное влияние на псковские земли. Чем ближе к западной границе, тем плотнее население».

«И если говорить о некой уникальности Псковской области, то ее надо, на мой взгляд, сохранять как европейскую территорию, потому что для этого есть исторические предпосылки, и это влияет на качество жизни», – считает Лев Шлосберг.

По его словам, сейчас в ситуации очень быстрой убыли населения и в ситуации падения социальной инфраструктуры возникает искушение упрощения границ. «Народу меньше, ресурсов меньше, всего меньше, ну, давайте объединим, допустим, Кунью и Великие Луки. И внешне есть такое впечатление, что сейчас есть 26  муниципалитетов, а станет 15, – будет ли лучше? Выясняется, что не будет», – уверен Шлосберг. По его мнению, «фишка» заключается в том, что как только с какой-нибудь конкретной точки уходит возможность для людей получения определенного сервиса власти, это место проживания становится еще менее выгодным для проживания.

Лучшим доказательством именно подобного развития событий могут послужить уроки последней по хронологии реформы административного деления региона, проведенной в 50-60-е годы прошлого века. «То, что было тогда сделано, ударило очень сильно, – отмечает Лев Шлосберг. – Да, может быть, на тот момент и было избыточное количество районов, но все райцентры, которые были «убиты» во второй половине 50-х годов, «сдохли», как реальные места для жизни». Вдобавок можно вспомнить еще и о том, что при слиянии Псковской и Великолукской областей было тринадцать тысяч населенных пунктов, а сегодня их осталось порядка восьми. Да и то постоянно обитаемых на прошлый год было уже только 5 тысяч. Три тысячи — это места, поддерживаемые только дачниками, как обитаемые, как элементы «антропогенного ландшафта», как говорят специалисты.

«В ситуации, когда нет явных выгод, я бы не взялся за перекройку карты, потому что это остановит развитие. Это приведет к сокращению населения, которое будет мигрировать за пределы региона. Это отразится не только на социалке, но и на бизнесе и экономике, – полагает Шлосберг.  – Ясно, что урбанизация – это естественный процесс, но я не могу представить себе область, развивающуюся только за счет Пскова и Великих Лук». Кстати, по мнению Шлосберга, не стоит сбрасывать со счетов и такой иррациональный признак, как самоидентификация людей и историко-культурные особенности, так как на древней псковской земле что ни районный центр – минимум полутысячелетняя история.

«Как ни парадоксально, если бы было хоть немного побольше денег в региональной казне, я бы занялся восстановлением некоторых районов. Чтобы переломить ситуацию. Да, это увеличение доли расходов, идущих на административное управление, но, в конце концов, власть как социальный сервис – это не вопрос исключительно экономический. И есть территории, которые можно спасти вот таким изменением статуса. Хотя, это, конечно, можно было бы делать через укрупнение волостей – создавая макроволости», – заявил Шлосберг.

«Если говорить о концепции развития области, возникают вопросы: хотим ли мы соответствовать ближайшему нам Евросоюзу? Упрощение карты – это иллюзия.  Я очень опасаюсь, что если будет принята концепция упрощения административно-территориального деления, произойдет качественное падение по всем вопросам», – подчеркнул Лев Шлосберг.

Кстати, о европейцах…

Между тем в Европе, при всем богатстве и разнообразии схем организации муниципальной власти, система местных органов постоянно видоизменяется. Важными факторами, повлиявшими на характер и содержание реформ местного управления и самоуправления, которые осуществлялись за рубежом после Второй мировой войны и продолжаются в ряде государств до сих пор, являются размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления.

Одной из тенденций является укрупнение муниципалитетов, в частности в

Великобритании, Западной Германии, Скандинавских странах. Как отмечают специалисты, произошедшее за последние полвека расширение общественных задач, а также желание населения влиять на решение этих задач на местном уровне, оказались причинами децентрализации осуществления большого количества общественных задач с переходом их с общегосударственного на муниципальный уровень. Стало очевидным, что условием выполнения возросшего числа общественных задач является укрупнение муниципалитетов.

Так, Швеция уже в 1952 году провела первое слияние муниципалитетов, после чего их насчитывалось 1037; в результате реформы 1977 года осталось всего лишь 279.

В настоящее время местное управление и самоуправление Англии представлено 32 районными советами Лондона, корпорацией лондонского Сити, 39 советами графств, 36 городскими округами на территории шести крупных агломераций и 296 окружными советами. Население советов графств варьируется от 130 560 до 1 млн. 546 тыс. человек. Из 296 окружных советов 71 имеет население менее 75 тыс. человек. Население лондонских районов — от 130,6 тыс. до 317,4 тыс. человек.

В бывшей Западной Германии в 70-х годах количество общин (муниципалитетов) уменьшено до 3251, среднее число жителей в них составляло порядка 19 тысяч

человек.

Датская реформа 1970 года готовилась в течение длительного времени. Специальная комиссия начала свою работу еще в 1958 году с анализа существующих законоположений о местном самоуправлении, а также его структуры. На основе полученных результатов комиссия представила парламенту проект новой структуры местного самоуправления. Целью реформы явилось создание меньшего количества местных и региональных органов власти, но распространяющих свое влияние на большую территорию и большее количество населения. Было принято решение преобразовать 1365 мелких муниципалитетов в 275 крупных. В среднем на один муниципалитет приходилось 18 тыс. жителей. В итоге, были созданы «жизнеспособные» муниципалитеты, то есть с такими территорией и налоговой базой, которые позволили органам местного самоуправления эффективно решать вопросы жизнедеятельности. Надо отметить, что спустя 20 лет после реформы датчане вновь обратились к вопросу о размерах муниципалитетов. Есть мнение, что они слишком малы, чтобы эффективно решать местные проблемы, если не осуществлять при этом муниципальное сотрудничество.

В 1977 году на основе специального закона была проведена реформа местного самоуправления в Бельгии, предусматривающая слияние коммун и изменение их границ. Объединение осуществлено на базе «основной коммуны», с учетом сферы ее влияния и роли, которую она играла с точки зрения экономики и культуры. Учитывались и образ жизни соответствующих групп населения, их сходство (Бельгия состоит из четырех «языковых» регионов). В результате реформы число коммун резко сократилось: с 2669 (в 1950 году) до 589.

Показателен опыт и наших непосредственных соседей – Латвии и Эстонии. Например, количество муниципальных образований в Латвии составляет 552 при общей численности населения 2,4 млн. При этом численность населения муниципалитетов разнится на порядки: в самом крупном муниципалитете Латвии, городе Риге, живут 752 тыс. человек, а в самом маленьком сельском муниципальном образовании — всего 351 человек. Как показал десятилетний опыт, такая система организации муниципалитетов является неэффективной, в том числе из-за недостатка финансовых ресурсов для содержания и развития технической и социальной инфраструктуры самоуправления, из-за «смешивания» законодательной и исполнительной власти, высоких административных расходов на 1 жителя, недостаточного объема и качества услуг самоуправлений. Чтобы муниципалитеты могли экономически развиваться и предоставлять жителям качественные услуги, их число предложено сократить до 102 муниципалитетов.  По мнению сторонников реформы,  укрупнение муниципалитетов повысит качество муниципального управления.

Эстония также столкнулась с необходимостью проведения реформы по укрупнению муниципалитетов. В настоящее время в стране с населением 1,45 млн. человек – 247 муниципалитетов, население половины муниципалитетов не превышает 2 тыс. человек, и многие из них находятся в плачевном состоянии. В результате укрупнения муниципальных образований число эстонских муниципалитетов предполагается сократить с 247 до 108.

Вперед, к реформе?

Не секрет, что нынешние 24 муниципальных района Псковской области (не говоря уже о 2 городах!) неоднородны. Они различаются по ряду параметров: территории, населению, производственному и сельскохозяйственному потенциалу, экономическому положению. Ну, разве можно сравнивать, к примеру, Псковский район с Усвятским, или Великолукский с Красногородским, а Невельский с Палкинским? Совершенно очевидно, что одни муниципальные образования на голову сильнее других по абсолютному большинству показателей.

Здесь, собственно, и возникает, чуть ли не главное противоречие, которое заключается в том, что люди в различных районах живут по-разному.  В то же самое время в Конституции декларируется задача государства в лице федеральных, региональных и муниципальных властей повсеместно обеспечить жителям страны, скажем так, некий стандарт проживания на российской территории, независимо от того, где эта территория находится. Учитывая порой полярное состояние муниципалитетов, это не везде получается. В результате недееспособные муниципальные образования все больше становятся зависимыми от государства, а как известно, тенденция к огосударствлению местной власти противоречит сути и смыслу местного самоуправления.

Необходимость в сильных муниципалитетах является насущной проблемой на современном историческом этапе. Они, безусловно, должны быть в большей степени самодостаточными. Как говорится, чем прочнее основание, тем устойчивее вся конструкция.

Одним из путей повышения этой самодостаточности и эффективности муниципальных образований может стать их укрупнение. Ведь чем крупнее муниципалитет, тем выше концентрация его ресурсов – демографических, природных, промышленных. Вполне возможно, что слияние районов позволит достигнуть качественного рывка в развитии экономики и поднять уровень благосостояния населения этих территорий. Своя логика в этом есть: вдвоем или втроем можно сделать гораздо больше, чем в одиночку.

Региональные политики по-разному рассуждают на предмет возможного укрупнения муниципальных образований.

Депутат Псковского областного Собрания депутатов, директор Великолукского завода «Транснефтемаш» Виктор Митропольский считает, что укрупнение районов улучшит сервис социальных служб. «Чем меньше район, тем меньше возможностей помогать социально-незащищенным слоям населения, потому как из-за неработающей экономики в карликовых муниципалитетах отсутствуют средства, – говорит Митропольский. – Определенно лучше люди живут там, где у местных властей больше финансов, а сегодня некоторые районные центры превращаются в большие села по своим возможностям». «Поэтому, на мой взгляд, делать реструктуризацию внутри области в плане административно-территориального деления необходимо», – уверен Виктор Митропольский.

Еще один депутат Собрания, руководитель холдинга «N-P-N» и лидер движения «Псковщина» Игорь Савицкий полагает, что в случае укрупнения районов населению, может быть, и будет не совсем комфортно общаться с властью, но нужно стремиться к оптимизации затрат на управление районами. «Конечно, горячиться и «рубить с плеча» не надо, – говорит Савицкий. – Прежде всего, надо провести серьезные аналитические исследования, насколько области выгодно содержать столько районов с существующими сегодня районными администрациями». «Если кто-то где-то «просиживает штаны» за бюджетные деньги, нам придется крепко подумать, стоит ли это дело поддерживать в дальнейшем», – отметил Игорь Савицкий.

«Вообще-то, я бы начал с укрупнения сельских поселений. Небольшой опыт работы с ними показывает, что мы немного поторопились, – считает глава Псковского района Владимир Шураев. – Эти поселения нежизнеспособны, они трудноуправляемы, они не обеспечены ни кадрами, ни ресурсами, и в этой ситуации нужно рассматривать вопрос об их укрупнении». По мнению Шураева, в том же Псковском районе вместо нынешних 17 их должно быть 7-8. «И если решить эту проблему, то потом, может быть, персонально подходя, можно говорить о какой-то реорганизации муниципальных районов. Допустим, три объединить в два, но здесь нужно  смотреть конкретно по каждому муниципальному образованию, – предположил Владимир Шураев. – И демография к этому нас подтолкнет. Как скоро это будет – не скажу, но лет через пять – семь – десять вопрос, наверняка, встанет  достаточно серьезно».

Демографический тупик

Прежде всего, обращает внимание на проблемы демографии и руководитель депутатской фракции «Единая Россия» в Псковском областном Собрании, главный врач областной больницы Виктор Антонов. По его словам, положение в этой сфере у нас в регионе безрадостное. По мнению Антонова, административно-территориальное деление напрямую зависит от демографии. «Нет людских ресурсов – плохо развивается экономика. Совершенно понятно, что никакой инвестор не будет вкладывать средства в территорию, где нет населения. Зачем строить завод, если непонятно, кто на нем будет работать, – говорит Антонов. – А слабое развитие экономики не позволяет организовывать жизнь людей на должном уровне».

То, что проблема демографии актуальна для Псковской области, говорят и результаты проводимых в последнее время социологических и научных исследований. И хотя демографический кризис 90-х годов характерен для многих других российских регионов, Псковская область в этом списке стремится к печальному лидерству.

По данным «Центра стратегических разработок «Северо-Запад» (г. Санкт-Петербург), в 2000-м году  естественная убыль населения была рекордной среди регионов СЗФО и составила 15 человек на 1000 жителей. При этом, как отмечают ученые,  миграционный приток в Псковскую область практически прекратился, что приводит к еще более резкому падению численности населения в последние годы. Очень низкий потенциал естественного прироста, сложившийся в Псковской области к концу ХХ века, не в состоянии переломить даже повышение рождаемости и снижение смертности до уровня 1985-1990-х годов. По прогнозам снижение численности населения в регионе к 2025 году может составить 15-17% даже при положительном миграционном сальдо.

Стоит особо отметить, что Псковская область является регионом с депрессивной структурой сельского населения, и демографический потенциал на селе намного ниже демографического потенциала в городах. Причем это не связано с миграционным оттоком населения, а указывает на сильное отличие между городом и селом в половозрастной структуре населения. Численность населения старше 70 лет очень высока – более 40000 человек, т.е. в два раза выше, чем численность других групп, например, в возрасте 40-44 лет, в то время как в городе эти группы сравнимы по численности.

По оценкам социологов, демографический потенциал области ДП равен –29,8%, и по этому показателю она занимает 7-е место на Северо-Западе. При этом потенциал естественного прироста ЕП равен -32,6% — 9-е, предпоследнее, место.

Поскольку сельское население имеет депрессивную демографическую структуру, это проявляется в средних социально-экономических показателях, так как основную долю неблагополучных районов составляют сельские районы.

Действительно, объем промышленной продукции в благополучных районах в три раза выше, чем в неблагополучных. Заметно выше также все остальные показатели. В этом смысле Псковская область относится к регионам с традиционной связью между демографией и развитием экономики, а, значит, от демографии никуда не денешься.

Завершая демографическую тему, хотелось бы упомянуть о том, что согласно полученным данным, основной прирост смертности – как это, может быть, на первый взгляд ни парадоксально, – дала возрастная группа от 15 до 69 лет, где смертность в 90-е годы возросла примерно на 70%. Это означает, что, в принципе, для снижения этого показателя имеются существенные резервы. Учитывая вышеотмеченную связь между демографией и благополучием муниципальных образований, можно предположить, что укрупнение районов может положительно повлиять на невеселую динамику по уровню смертности в регионе. 

Фантазии на тему

Не претендуя на научную точность, можно выделить несколько потенциальных вариантов муниципального укрупнения, по которым этот процесс может продвигаться: математический, географический, экономический.

1. Математический вариант

 В основу этого принципа закладывается чистая математика. Допустим, население Псковской области составляет 760 тысяч человек. Примерно 300 тысяч – это население двух крупнейших городов – Пскова и Великих Лук. Определив, что условный норматив количества жителей одного муниципалитета должен составлять около 30 тысяч человек, оставшиеся 460 тысяч населения региона дают нам с небольшой погрешностью 15 муниципальных образований. Берем карту области и, исходя из показателей плотности населения тех или иных районов, проводим совершенно новые территориально-административные границы.

2. Географический вариант

При этом подходе главенствует элементарная география. Опять же определяется условная конечная цифра муниципальных образований региона. Предположим, что из 24 районов необходимо будет сделать 12.  Берем по два соседних района, например, Кунья-Усвяты (1), Невель-Себеж (2), Пустошка-Новосокольники (3), Локня-Великие Луки(район) (4), Опочка-Красногородск (5), Остров-Пыталово (6), Новоржев -Пушкинские горы (7), Бежаницы-Дедовичи (8), Дно-Порхов (9), Печоры-Палкино (10), Струги Красные-Псков (район) (11), Гдов – Плюсса (12).

3. Экономический вариант

При подобном варианте главной идеей объединения тех или иных муниципалитетов становится экономическая целесообразность. Нужно оставить те муниципальные образования, у которых есть материальная база, трудовые ресурсы, чтобы обеспечить население теплом, водой, содержание школ, детских садов, т. е. обеспечить нормальную жизнь. А  несостоятельные и недееспособные районы присоединить к более сильным. В какой-то мере здесь также будет учитываться географическая близость, но, в отличие от варианта №2, под эгидой сильного района, беря во внимание межрайонные хозяйственные связи, могут собраться сразу несколько слабых муниципалитетов.  Например, на базе Великолукского района можно объединить прилегающие к нему Усвятский, Куньинский, Новосокольнический и Локнянский. К Невельскому – Себежский и Пустошкинский. К Псковскому – Палкинский, Печорский и Стругокрасненский (или даже Гдовский). В тройки можно собрать Порхов, Дно и Дедовичи, а также Пушкинские Горы, Новоржев и Бежаницы. Приплюсовав сюда оставшиеся, в общей сложности на территории области может получиться 7-8 муниципалитетов.

Кстати, весьма интересные предложения в этом направлении были высказаны в последнее время некоторыми экспертами. Главная идея заключается в том, что «народовластие на местах должно опираться на хозяйственный, а не поселенческий принцип». Поселенческий принцип – это принцип организации власти и государства советского типа, а хозяйственный должен учитывать современные реалии.

Не секрет, что главным «камнем преткновения» для осуществления в сегодняшней России эффективно действующей системы местного самоуправления является невозможность приведения в соответствие прав и обязанностей властей муниципалитетов с их реально располагаемыми финансами. Поэтому при формировании муниципалитетов стратегия должна быть направлена на создание экономически и административно самостоятельных территориальных единиц. Для успешного функционирования муниципалитетов важны не планы комплексного развития территорий, а скорее бизнес-планы. Муниципалитеты должны учиться зарабатывать. В самоуправлении на первом месте всегда должна стоять его составляющая самодеятельности. Только ею практически определяется жизнеспособность того или иного муниципального образования.

«Столичные центры» притяжения

Особняком среди возможных вариантов объединения муниципалитетов стоит вопрос о слиянии Пскова и Великих Лук с Псковским и Великолукским районами соответственно. Очевидно, что города развиваются, расширяются, и у них реально существует проблема земель. Как под застройку жилыми домами, так и под новые производственные площади, которые просто необходимо выносить за территорию города, обеспечивая при этом все транспортной инфраструктурой.

С другой стороны, есть проблема управления дачными участками горожан, которые тысячами расположились вокруг Пскова и Великих Лук. Другой аспект. Сотни и тысячи людей живут в пригороде, а на работу ездят в города, и наоборот, часть городского населения трудится в сельской местности. Кажется, что Псков и Луки настолько тесно переплетены со своими тезками-районами, что им уготован один путь – объединение.

Большим поклонником и сторонником этой идеи выступает Виктор Митропольский. По его мнению, в случае «вливания» Великолукского района в город Великие Луки окрестные земли и их население только выиграют. «Район получит то, что имеет сегодня город, так как бюджет будет один, – говорит Митропольский. – И в район придет городской сервис, а поскольку город, по сути, «черпается» из Великолукского района трудовыми ресурсами, нужно все восполнять». Митропольский не считает, что задачи, стоящие перед городом и районом, диаметрально разнятся. «Это они с советской точки зрения разные – там сельское хозяйство, а там городское. Вопрос-то отношения к человеку, а человек везде один. Не надо смотреть на его принадлежность, кем он работает – крестьянином или на заводе. Сейчас на селе таких возможностей нет. И не будет, пока мы не изменим структуру соподчиненности», – уверен Виктор Митропольский.

Между тем, по мнению Льва Шлосберга, совершенно разный уклад жизни стоит очень серьезным препятствием на пути потенциального объединения Пскова и Великих Лук с расположенными вокруг них районами. «Я не верю, что можно управлять городом Псковом и при этом эффективно заниматься сельским хозяйством. Это другой алгоритм принятия решений, другие составляющие экономического благополучия, это другой состав населения», – подчеркнул Шлосберг. Он также напомнил, что специфика пригородных районов заключается в том, что места проживания и рынки труда перемешаны между собой. «В связи с этим я бы сделал одну радикальную вещь: узаконил уплату подоходного налога по месту жительства, а не по месту регистрации юридического лица работодателя. Это очень сильно помогло бы и Псковскому  и Великолукскому районам. И хотя города «обиделись» бы, в конце концов, борьба территорий за комфортное проживание людей – это движущая сила прогресса», – заключил Лев Шлосберг.

По словам Владимира Шураева, в вопросе слияния Пскова и Великих Лук с прилегающими районами дело не столько в системе управления, сколько в законодательстве. Сегодня этот вопрос слияния районов ставить нельзя. То есть федеральный закон не предусматривает таких объединений. «Есть в этом, наверное, и здравый смысл, потому что на уровне области могут появиться супермуниципалитеты. Еще не факт, как они себя поведут, – говорит Шураев. – Если объединить город Псков и Псковский район, это будет мини-область, Великие Луки и Великолукский район – вторая мини-область. Начнут формироваться различные центры. Эти центры могут не только притягиваться, но и отталкиваться, поэтому вопрос очень серьезный». «Он требует не просто эмоционального какого-то объединения, надо все просчитывать. Надо учитывать юридическую сторону, надо экономику считать, надо считать политику, что из этого получится», – считает Владимир Шураев.

Вместо послесловия

Даже беглого взгляда на историю Псковской области достаточно для того, чтобы отметить одну важную вещь, которая заключается в том, что внутренняя организация псковских земель была крайне нестабильной. Последние триста лет Псковщина является территорией с постоянно меняющимися границами. И, в принципе, ничего страшного не происходило. Псковичи как жили на этой земле, так и живут.

Конечно, процесс объединения, будь то регионы или муниципалитеты, – дело очень сложное и ответственное, с множеством различных нюансов. На первый взгляд, любая мысль о слиянии соседних территорий приводит если не в ужас, то воспринимается с трепетом и тревогой: "Как же так можно?" Однако такая постановка вопроса, может, и имеет под собой почву, но все-таки скорее эмоциональна. А в реальной жизни эмоции не всегда бывают хорошим советчиком.

Совершено очевидно, что любые изменения административно-территориальных границ требуют полноценного, всеобъемлющего анализа текущего положения дел в тех или иных муниципальных образованиях. Необходим трезвый, взвешенный просчет всевозможных вариантов. Безусловно, объединение муниципалитетов целесообразно в том случае, если это экономически выгодно и в то же самое время устраивает большую часть населения сливающихся территорий.

В любом случае, главной целью должно стать улучшение жизни людей на этих территориях. Жители должны иметь стабильное развитие и видеть потенциал местности, где они проживают.

(Данная статья отражает только личное мнение автора)

Алексей Голубев, журнал «Новая прагматика», № 1