Губернатор-2014: Роль первого плана

«Воеводы XVII  в. были сыновьями или внуками наместников XVI в. На протяжении одного-двух поколений могли измениться учреждения, а не нравы и привычки».

Василий Ключевский. «Русская история. Полный курс лекций».

14 сентября, ровно за год до выборов главы региона, Псковская Лента Новостей объявила о старте нового проекта «Губернатор-2014. Обратный отсчет» и проанонсировала выход в свет первого материала. Сегодня мы представляем его вашему вниманию. Сам формат информационно-аналитического проекта протяженностью в 365 дней подразумевает его некую если уж не фундаментальность, то основательность. Отчего мы и посчитали необходимым начать не с каких-то сиюминутных вещей и очередных телодвижений потенциальных кандидатов, а  с разъяснения той роли, которую в жизни региона играет глава исполнительной власти, и даже с многовековой закономерности.

Едва ли не во все времена отечественной истории, неважно в старомосковский, имперский или советский ее период, глава административно-территориальной единицы всегда концентрировал в своих руках всю полноту власти. Коллегиальные же формы управления, появившиеся еще в седом средневековье и ставшие столь популярными и значимыми на Западе, у нас, скажем прямо, не приживались. Все рычаги управления на местах неизменно оказывались в руках одного-единственного главного начальника. И неважно, как называлась должность – посадник, наместник, воевода, губернатор или как-то еще. Неважно, как он обрел власть – отвоевал сам, получил «ярлык на княжение», был назначен царем-батюшкой или избран народом. Только то и важно в контексте сегодняшнего разговора, что именно он - реальная власть. Главный центр принятия решений, влияния и притяжения. Начальник на территории, блюститель неприкосновенности прав верховной власти и точного исполнения закона.

Неудивительно, что при такой, современным языком говоря – «губернатороцентричной»,  модели все на местах крутилось и продолжает крутиться вокруг него, «первого парня на большой деревне». Это характерно для всей России, для любого ее уголка и закоулка. Однако, будем справедливы, российские регионы весьма неоднородны, как по социально-экономическому развитию, так и по уровню влияния местного «патрициата». Благодаря этому во многих из них помимо губернатора, существуют и другие влиятельные центры. Некогда это были, скажем так, бояре и купечество. В современном мире это политические элиты, «олигархи» регионального масштаба и «тузы» крупного бизнеса, представители национальных диаспор и иных влиятельных социальных кластеров.

Наличие наряду с главой администрации других региональных «тяжеловесов» характерно для многих республик, краев и областей современной России, но отнюдь не для Псковщины. Причина? У нас, как известно, чего ни коснись - того и нет. Ни сильной политэлиты, ни самостоятельного парламента, ни мощной оппозиции. Нет развитой экономики, серьезных финансово-промышленных групп и крупных градообразующих предприятий. Нефтяных скважин, золотых приисков и залежей алмазов тоже нет. Город-миллионник с внушительной собственной экономической базой (что давало бы возможность градоначальнику не стоять с протянутой рукой) – картинка также не из нашей жизни. В общем, ничего из того, что необходимо для появления альтернативных центров, нет.  Как следствие - даже те, кто во властной провинциальной иерархии занимают места на условном «пьедестале почета» или готовятся ступить на него, постоянно чувствуют свою зависимость от первого лица. На мой взгляд, весьма красноречиво подтверждает тезис об эдакой «однополярности» почти анекдотичные хождения местных депутатов, лидеров региональных отделений партий, чиновников, предпринимателей и прочих деятелей, чутко реагирующих на конъюнктуру, в штабы кандидатов в губернаторы – соперников действующего главы накануне решающего дня выборов. Старожилы псковской политики прекрасно помнят периоды между двумя турами как в 1996, так и в 2004 годах. Фактическое назначение последнего псковского губернатора в феврале 2009 года также не стало исключением для псковского истеблишмента, побежали сломя голову. Кто-то бежит, а кто-то чинно и важно шествует, разумеется, не просто так – засвидетельствовать почтение, загодя присягнуть, и это, как говорится, при живом-то муже.  Ну а уж после того, как избранный или назначенный Москвой руководитель приступил к исполнению обязанностей – под его знамена стекается едва ли не весь местный «бомонд». Более того еще переживают пригласят ли на инаугурацию, удастся ли среди первых преклонить колено, а то и повиниться за прежние грехи и бывших кумиров.

Так было практически всегда. При этом в советское время, когда кандидатура главного политического руководителя - первого секретаря обкома партии утверждалась решением Политбюро ЦК КПСС, ситуация несколько уравновешивалась особенностями советского строя с его системой сдержек и противовесов, номенклатурными правилами и порядками. Впрочем, и тогда первый секретарь воспринимался аки царь и бог на вверенной ему территории. В 1990-е обозначенная выше доминанта отчасти компенсировалась произошедшими крутыми переменами в общественно-политической жизни, повлекшими  за собой резкую смену элит, политическим и управленческим хаосом.

И все же расцвет губернаторского всевластья несомненно падает на вторую половину 1990-х и инерционно на начало нулевых. Именно в это время уже повсеместно избранные главы регионов почувствовали свою фактически полную политическую  независимость от слабого федерального центра, а статус членов Совета Федерации давал им еще и личную неприкосновенность. Правда, определенные проблемы создавало поднимавшее голову местное самоуправление, в особенности главы областных центров, но с этой системной угрозой губернаторы с переменным успехом справлялись, а там где это не удавалось, мэр региональной столицы занимал кресло губернатора и все повторялось один в один. Следует отметить, что в тот период времени у губернаторов было значительно больше поля для манипулирования межбюджетными отношениями. Как вспоминают старожилы местной политики, в конце 1990-х при Евгении Михайлове в процессе «удушения» оппозиционно настроенного главы Пустошкинского района Михаила Зенкова в муниципалитет направлялся трансферт в 30% от объема финансирования, при этом протеже губернатора – локнянский глава, член правящей тогда ЛДПР Сергей Васильев получал 120 %. Прошлогодние бюджетные баталии между городом Псковом  и областью, а также разговоры о финансовой справедливости кажутся на этом фоне совсем несерьезными.

В середине нулевых президент России Владимир Путин под предлогом борьбы с терроризмом отменил выборы глав субъектов РФ

Ситуация резко изменилась с началом переформатирования политической системы  Владимиром Путиным в первый срок его президентства, в том числе с его действий по ликвидации «регионального сепаратизма» и «центробежных явлений», как это было модно тогда говорить. После того, как губернаторы потеряли места в Совете Федерации, а затем на уровне федерального законодательства выборность региональных руководителей была отменена под благовидным предлогом борьбы с криминалом во власти и угрозой терроризма, произошла значительная девальвация статуса главы субъекта РФ. 2004 год, когда в Псковской области был последний раз избран губернатор (кстати, одним из последних, выбранных прямым голосованием и без всяких муниципальных фильтров), стал во многом переломным для данного института власти.

С этого момента можно проследить две основных тенденции в изменении положения региональных властителей.  Во-первых, укрепление вертикали власти сверху вниз, сокращение реальной политической альтернативы в регионах привели к усилению губернаторов на местном поле. Ранее напряжение то и дело возникало во взаимоотношениях руководителей субъектов РФ с мэрами региональных столиц и депутатами Госдумы по одномандатным округам (которые, как показывала практика, являлись потенциальными претендентами на посты глав исполнительной власти). С отменой выборов (причем, не только губернаторских, но и мэрских, а также в связи с изменениям порядка формирования нижней палаты парламента, куда теперь можно попасть лишь по партийным спискам) развитие регионального политического процесса затормозилось. Главы регионов после того, как они добились возможности менять муниципальные уставы, начали «крестовый поход» на позиции избранных мэров областных центров, повсеместно вводя модель избрания главы из состава депутатов и найма на работу сити-менеджера. Примером тому является изменения устава муниципального образования «Город Псков» ради устранения с политической арены Михаила Хоронена, что привело к существующей у нас по сегодняшний день двухголовой модели местного самоуправления.  Главы районов фактически превратились в губернаторских подчинённых, начальников территориальных отделов областной администрации. Средства массовой информации оказались почти полностью аккумулированы региональной властью, так как просто не осталось самостоятельных политических игроков имеющих материальные ресурсы для содержания такой дорогостоящей игрушки как свободная пресса.  Отсутствие возможности участия в прямых губернаторских и мэрских выборах, переход на исключительно партийные списки в Госдуму привело к «стерилизации» псковской политической элиты. Сегодня мы пожинаем ее плоды, на носу губернаторская гонка, а никакой заметной политической потенции со стороны реальных игроков не видно. Слишком долгий период воздержания и ограниченные условия серьезно сказались на репродуктивной способности псковского политического класса. «Герои вчерашних дней» остались без должной мотивации, а почва, из которой могли бы появиться новые лидеры, была загублена. На этом фоне любой действующий глава региона выглядит абсолютным «альфа-самцом» и однозначным фаворитом. 

С другой стороны (и это вторая тенденция), усиление центральной власти, появление федеральных округов с грозными полпредами и мобилизация всех региональных начальников под знамена партии власти, фактическая назначаемость самих глав и наконец первые громкие антикоррупционные процессы над губернаторами - все это привело к полной потере политической самостоятельности руководителей субъектов  Федерации. Главы регионов оказались встроенными в пресловутую вертикаль власти и окончательно утратили прежнее влияние в масштабах общероссийской политики. Иными словами, политический вес назначенцев в целом стал значительно меньше, чем у их коллег, избранных народом. Особенно - если сравнивать с теми, кто работал в тот период, когда главы администраций являлись одновременно и членами высшей палаты российского парламента - Совета Федерации.

Естественно, что в условиях правящего  режима, установившегося в стране с приходом Владимира Путина, из региональной политики исчезли главы-оппозиционеры, публично критикующие федеральную власть. То есть через оппозицию политики иногда и приходили к власти, но получив пост главы региональной администрации, вынуждены были соблюдать правила игры, вступать в «Единую Россию» и исполнять все директивы сверху. Примером этого является судьба губернатора Михаила Кузнецова, вынужденного сразу после избрания реализовывать в регионе монетизацию льгот, а в дальнейшем проводить крайне непопулярную политику. Представить сегодня, что какой-нибудь потерявший страх губернатор выступит в духе «Банду Путина под суд!» или «зарубится» не на шутку с генералами спецслужб, совершенно невозможно. А ведь еще каких-нибудь лет пятнадцать назад подобное происходило: например, псковский губернатор (1996-2004 гг.) Евгений Михайлов не скрывал своего более чем критического отношения к тогдашнему президенту Борису Ельцину (при котором, к слову, в России и появились вначале назначаемые главы региональных администраций, а затем был введен институт избираемого губернатора) и небезуспешно воевал с милицейским начальством, кажется, нисколько не опасаясь последствий. При этом главу администрации, перед которым маячила перспектива грядущего переизбрания на прямых выборах, мог не на шутку обеспокоить факт выхода в каком-нибудь СМИ (даже местном и не самом тиражном) критического материала.

Евгению Михайлову довелось поработать в тот период, когда губернатор даже небольшого дотационного региона мог открыто критиковать президента

Страхи назначаемых губернаторов – совсем иные. Для них значительно важнее отношения не населения, не местных элит, а федерального центра, руководства «Единой России». Здесь необходимо отметить, что портрет российского губернатора после изменения модели формирования региональной исполнительной власти в РФ значительно изменился. Если прежде, в пору проведения всенародного голосования, это был достаточно известный публичный политик, зачастую так называемый «тяжеловес», на протяжении многих лет связанный с регионом, прошедший через горнило выборов и заручившийся поддержкой избирателей, то при назначении основными характеристиками главы администрации стали его принадлежность к «Единой России» (немногочисленные исключения лишь подтверждают правило) и лояльность Кремлю. Президент, его администрация, в меньшей степени введенный в 2000 году Путиным институт полпреда главы государства в федеральном округе, а также контролирующие органы – вот те инстанции, которые по-настоящему беспокоили глав региональных администраций в последнее десятилетие.

Как неоднократно отмечали обозреватели ПЛН, с изменением порядка избрания главы региона стал иным формат его взаимоотношений с Кремлем и местной политической элитой. Если ранее губернатор выражал интересы «своих» в диалоге с Москвой, то во второй половине нулевых он, напротив, стал представителем федерального центра в субъекте РФ. Закономерно, что за эти годы трансформировался характер взаимоотношений губернаторов с населением вверенной ему губернии в целом и представителями отдельных категорий в частности. Приведу лишь несколько характерных примеров. Местным политическим элитам было ясно и недвусмысленно продемонстрировано, кто в доме хозяин и чье мнение здесь не то что определяющее, а единственно верное. Это прежде депутаты законодательных собраний могли «прокатывать» решения губернаторов, ныне – ЗакСы подконтрольны и управляемы. Если ошиблись народные избранники – их поправят, надо будет – они переголосуют по указке. А получат депутаты публичную выволочку от губернатора или его «доверенного лица» – смолчат.  

Претерпел метаморфозу также стиль диалога между губернаторами и руководителями органов местного самоуправления. Как известно, прежде глава региона был вынужден постоянно вести диалог с коллегами из городов и районов, осознавая, что от их позиции во-многом зависит уровень его поддержки на выборах и говорил с ними если уж не на равных, то с должной степенью пиетета. Со сменой модели губернаторы, как уже говорилось выше, перестали скрывать свое отношение к представителям органов местного самоуправления как к «младшим по званию», фактически своим подчиненным и нижнему звену властной вертикали.

Изменился и характер взаимоотношений региональной исполнительной власти с местным бизнесом. Особо наивные до сих удивляются, почему у нас если местные предприниматели – то это «ларечники» и «мелкие жулики», с которыми и встречаться нет смысла, они должны быть благодарны, что их не трогают, но если бизнесмены пришли извне, например, из Питера, – то «милости просим, долгожданные инвесторы».

Андрей Турчак имеет шанс стать первым псковским губернатором, прошедшим как процедуру назначения президентом, так и процедуру выборов 

В общем, картина жизни стала совершенно иной, роль и значение губернаторов тоже. И вот в этих условиях российскому обществу были «возвращены выборы». Зимой 2011-2012 годов, после парламентской избирательной кампании и волны массовых протестных акций, Кремль был вынужден пойти на некоторые политические уступки, в том числе объявил о возвращении прямых выборов глав субъектов РФ (отмечу, что президентом на тот момент являлся уже Дмитрий Медведев). Соответствующий федеральный закон вступил в силу 1 июня прошлого года. При этом условно «либеральный тренд» Медведева после успешных для Кремля президентских выборов (март 2012 года) и полноценного возвращения Путина утратил актуальность: власть попыталась «отыграть» ситуацию назад – и в закон были внесены положения, «фильтрующие» круг потенциальных претендентов на должности глав регионов и значительно ограничивающие перспективы оппонентов кандидатов от партии власти.  

Но даже такие выборы – это выборы. И значит, отношения глав регионов и населения снова важны. Губернаторы, ранее лишенные необходимости ежечасно задумываться о том, как они выглядят в глазах электората, вынуждены корректировать свой образ, пытаться быть ближе и понятнее народу, боятся публичных скандалов, нахождения представителями СМИ «скелетов в шкафу» и спешат делать на всю силу добрые дела. Первостепенное значение в таких условиях приобретает «попадание» в образ, соответствие политика тому или иному архетипу. Напомню, в 1990-2000-е действующие псковские губернаторы и соискатели кресла явили весь спектр представлений о типах руководителей. Были тут и «демократ первой волны, земляк Ельцина», и «глава-сокол Жириновского», и «губернатор-оптимизатор», попытавшийся привнести в госуправление методы из бизнес-практики, и «молодогвардеец», присланный в регион по федеральной путевке из Кремля, и «мэр-крепкий хозяйственник» а ля Юрий Лужков, и другие занятные персонажи.

Впрочем, вопреки представлениям избирателей об «идеальном губернаторе» и устоявшимся стереотипам (согласно которым «рулевым» должен быть руководитель, имеющий богатый опыт хозяйственной работы и государственного управления, прошедший ступени карьерной лестницы и в возрасте никак не меньше 40 лет), в Псковской области на вершине политического Олимпа оказывались сравнительно молодые люди из поколения 30-летних (напомню, на момент начала работы в должности главы администрации Владиславу Туманову было 34 года, Евгению Михайлову – 33, Михаилу Кузнецову – 36, Андрею Турчаку - 33), не имеющие за плечами внушительного опыта работы в органах исполнительной власти и уж тем более не поднимавшиеся по чиновничьей лестнице ступенька за ступенькой. Причем, это касалось глав как назначенных президентом, так и избранных всенародно. Объяснение тут, видимо, следует искать в загадочной душе избирателя: архетип – это одно, а выбор из ограниченного круга претендентов, к тому же после массированной агитационно-пропагандисткой кампании – совсем другое. 

Резюмируя сказанное, повторю: в Псковской области от губернатора зависит если уж не все, то, по крайней мере, очень многое. Не получив эту должность, ни одна из политических сил не может рассчитывать на реализацию собственных целей – какими бы они ни были и в какой бы плоскости ни находились их мотивы. Именно поэтому борьбе за пост №1 придается столь большое значение и уже сегодня, за год до единого дня голосования-2014, тема губернаторских выборов стала одной из основных при обсуждениях в политической тусовке.

Александр Савенко